Το φιάσκο με το ΕΣΠΑ: Λίμναζαν αναξιοποίητα κονδύλια 13,5 δισ.

Πρωταθλήτρια Ευρώπης στην απορρόφηση κοινοτικών κονδυλίων είναι η Ελλάδα, με το ποσοστό της απορρόφησης των πόρων του ΕΣΠΑ να φθάνει το 87%, αλλά στην εκτέλεση η χώρα είναι μεταξύ των ουραγών (πέμπτη χειρότερη επίδοση στην Ευρώπη), καθώς μόνο το 35% των κονδυλίων είχαν φθάσει στην οικονομία ως τις αρχές του 2020 και λίμναζαν αναξιοποίητα 13,5 δισ. ευρώ. Ο ΣΕΒ προτείνει ριζικές αλλαγές σχεδιασμού για το επόμενο ΕΣΠΑ, με έμφαση στο αναπτυξιακό αποτέλεσμα και όχι με τη λογική της διανομής σε όσο περισσότερες επιχειρήσεις γίνεται.

Όπως επισημαίνει ο ΣΕΒ, η μεγάλη υγειονομική κρίση έδωσε μια διέξοδο για να αξιοποιηθεί ένα μέρος από τα κονδύλια που λίμναζαν. Τα εξαιρετικά αντανακλαστικά στην υγειονομική κρίση, τονίζει ο ΣΕΒ, δρομολόγησαν επιπλέον περίπου €5,7δισ. για τη στήριξη των επιχειρήσεων, μια «από μηχανής» διέξοδος που αυξάνει σημαντικά και την ασθμαίνουσα εκτέλεση του ΕΣΠΑ κοντά στο 55%. Όμως, ακόμα και μετά τα έκτακτα προγράμματα λόγω κορωνοϊού, περίπου €7,8δισ. παραμένουν αδιάθετα λόγω καθυστερήσεων, σχεδιαστικών προβλημάτων, διαχείρισης, ακόμα και λόγω περιορισμένων δυνατοτήτων ανταπόκρισης των επιχειρήσεων. Σε μια χώρα που προσπαθεί να ανατάξει την οικονομία της μετά από μια δεκαετή οικονομική κρίση, αυτό είναι μια ανεπίτρεπτη πολυτέλεια, υπογραμμίζει ο ΣΕΒ.

Αναφερόμενος στη συνολική εμπειρία με την αξιοποίηση των κοινοτικών προγραμμάτων από το 1980, ο ΣΕΒ σημειώνει ότι στόχος ήταν η σύγκλιση και η συνοχή και τα διαρθρωτικά προγράμματα της ΕΕ έχουν συνεισφέρει στην Ελλάδα €160 δισ. ή ένα ΑΕΠ. Όμως το αναπτυξιακό τους αποτύπωμα παραμένει περιορισμένο και ασαφές. Η έμφαση στις δαπάνες ως κριτήριο ενισχύσεων, αλλά και αποτίμησης, η γραφειοκρατία και η έλλειψη αναπτυξιακού σχεδιασμού έχουν συμβάλει σε αυτό.

Για το ΕΣΠΑ της προγραμματικής περιόδου 2014 - 2020, ο ΣΕΒ σκιαγραφεί ένα φιάσκο:

• Η έμφαση στις δαπάνες, η γραφειοκρατία, ο ελλιπής σχεδιασμός είναι επίσης λόγοι που οδηγούν συνήθως σε αγώνα απορρόφησης των ευρωπαϊκών πόρων παρά σε μεγιστοποίηση του αναπτυξιακού αποτυπώματος. Σύμφωνα με τα τελευταία στοιχεία, η απορρόφηση (δηλ. η διάθεση πόρων από την ΕΕ στα ελληνικά ταμεία) ανέρχεται στο 87%, σε αντίθεση με το 85% του ευρωπαϊκού μέσου όρου (Δ1), με στοιχεία Ιουνίου 2020.

• Μέχρι το 2019, η τακτική διάθεσης πολύ περιορισμένων πόρων (μέχρι €200.000 ανά ΜμΕ την τριετία), η αδυναμία περιορισμού της γραφειοκρατίας και οι προκηρύξεις που δεν αποκρινόντουσαν στις ανάγκες των επιχειρήσεων οδήγησαν τα προγράμματα επιχειρηματικότητας σε τέλμα. Ως αποτέλεσμα, σήμερα υπάρχουν λίγα επενδυτικά σχέδια ικανά να στηρίξουν την ανταγωνιστικότητα των ΜμΕ. Έτσι, η εκτέλεση (δηλαδή η εκταμίευση των πόρων από τα δημόσια ταμεία στην πραγματική οικονομία) είναι μόλις στο 35% (5η χειρότερη επίδοση στην ΕΕ).

Πρωταθλητές σε απορρόφηση, ουραγοί στην εκτέλεση

Τα κοινοτικά κονδύλια ως... κεφάλαιο κίνησης

Ένα θεμελιώδες πρόβλημα στο σχεδιασμό του ΕΣΠΑ αυτής της προγραμματικής περιόδου είναι ότι χρηματοδοτεί πολύ μικρά έργα τα οποία δεν μπορούν να δώσουν αναπτυξιακή ώθηση. Αυτό το μετατρέπει από εργαλείο ανάπτυξης σε «άτοκο κεφάλαιο κίνησης», τονίζει ο ΣΕΒ. Έτσι, συχνά δημιουργείται «αίσθημα αδικίας» σε όσες ΜμΕ δεν συμμετέχουν.

Είναι ενδεικτικό του κατακερματισμού του ΕΣΠΑ σε πολλά μικρά έργα ότι 82% των έργων για επιχειρήσεις του ΕΣΠΑ είναι κάτω από €200.000 και  63% των έργων για επιχειρήσεις του ΕΣΠΑ είναι κάτω από €100.000.

Η τακτική ενίσχυσης μικρών έργων μέχρι το 2019 (σε συνδυασμό με τη γραφειοκρατία) μείωσε το ενδιαφέρον των ΜμΕ για το τρέχον ΕΣΠΑ και επέδρασσε καταλυτικά στη σημερινή εικόνα υλοποίησης, τονίζει ο ΣΕΒ. Η σχέση μεταξύ εκτέλεσης και απορρόφησης στο ΕΠΑΝΕΚ είναι χαρακτηριστική: έχουν απορροφηθεί σχεδόν €4.7δισ. αλλά έχουν εκτελεστεί μόλις €1.3δισ. Ενδεικτικά, το ΕΠΑΝΕΚ παρουσιάζει εκτέλεση 29% (λιμνάζοντες πόροι €3,33δισ.) και το ΕΠΑΝΑΔ 47% (λιμνάζοντες πόροι €816εκ). Η δημόσια διοίκηση δεν αξιοποίησε πόρους ούτε για «ιδία χρήση» με το πρόγραμμα διοικητικής μεταρρύθμισης να έχει €332εκ λιμνάζοντες πόρους και μόλις 25% εκτέλεση.

Ανάγκη αλλαγής πορείας

Σύμφωνα με τους οικονομικούς αναλυτές του ΣΕΒ,

• Οι προκλήσεις της νέας δεκαετίας δεν αφορούν μόνο στην αντιμετώπιση των επιπτώσεων της διπλής κρίσης (οικονομικής και υγειονομικής). Ο ψηφιακός και τεχνολογικός μετασχηματισμός, η ενεργειακή εξοικονόμηση, η προσαρμογή στην κυκλική οικονομία, η εμβάθυνση της καινοτομίας και οι σύγχρονες δεξιότητες είναι προϋποθέσεις για την ενδυνάμωση της μεταποίησης, την παραγωγή ακόμα περισσότερων διεθνώς εμπορεύσιμων προϊόντων, αλλά και την ανθεκτικότητα της οικονομίας. Η ποσοτική αύξηση της συνεισφοράς της μεταποίησης στο 15% του ΑΕΠ πρέπει να συνοδεύεται από την ποιοτική αναβάθμιση της λειτουργίας ίδιων των επιχειρήσεων σε αυτές τις κατευθύνσεις, ειδικά των μεσαίων και μικρών (ΜμΕ).
• Την ίδια στιγμή, η οικονομία, βρίσκεται αντιμέτωπη με την ανάγκη εκτεταμένης επενδυτικής κινητοποίησης. Η πανδημία ανέτρεψε τα επενδυτικά προγράμματα πολλών επιχειρήσεων με το 2020 να βρίσκει τη χώρα με 2,5 φορές λιγότερες επενδύσεις από το 2008 συνολικά, και τις ειδικότερες επενδύσεις σε μηχανολογικό εξοπλισμό μειωμένες κατά 53%. Ο ρόλος του ΕΣΠΑ συνεπώς μπορεί να είναι καθοριστικός, είτε αφορά «πυροσβεστικές» προσεγγίσεις για τη ρευστότητα, είτε αφορά την υποστήριξη του νέου παραγωγικού προτύπου της χώρας.
• Στην πράξη τα ΕΣΠΑ δεν έχουν βελτιώσει σημαντικά την ανταγωνιστικότητα των ελληνικών ΜμΕ. Η υπέρμετρη γραφειοκρατία και η διαχρονική επιμονή στην πιστοποίηση επιλέξιμων δαπανών έχουν αποτελέσει σημαντική τροχοπέδη. Επιπλέον, για την εξυπηρέτηση πρόσκαιρων σκοπιμοτήτων, αναπαράγεται ένα οικονομικό μοντέλο που δεν στηρίζεται σε δραστηριότητες υψηλής προστιθέμενης αξίας αλλά ευνοεί τον παραγωγικό κατακερματισμό. Είναι κρίσιμο το νέο ΕΣΠΑ να ανταποκριθεί στις προκλήσεις της νέας δεκαετίας (τις δεξιότητες, τον ψηφιακό μετασχηματισμό, την πράσινη ανάπτυξη), και να λειτουργήσει συμπληρωματικά στα οριζόντια επενδυτικά κίνητρα. Διαφορετικά θα προστεθεί στο μακρύ ιστορικό χαμένων αναπτυξιακών προοπτικών και κατασπατάλησης του παρελθόντος. Μια εξέλιξη που δεν πρέπει να επιβεβαιωθεί ούτε στη διαχείριση των έκτακτων ευρωπαϊκών πόρων €32δισ.
• Τα ΕΣΠΑ διαχρονικά έδιναν έμφαση στη διανομή των πόρων σε όσο το δυνατόν περισσότερους δικαιούχους, παρά στο αναπτυξιακό αποτέλεσμα. Πρόκειται για καθαρά εθνική επιλογή, λόγω του πολύ μεγάλου κατακερματισμού των  επιχειρήσεων. Το κατακερματισμένο παραγωγικό τοπίο των ΜμΕ, έχει εγκλωβίσει τις επιχειρήσεις σε μεγέθη με περιορισμένη παραγωγικότητα και χαμηλή προστιθέμενη αξία στερώντας τους τη δυνατότητα να δημιουργήσουν και να εκμεταλλευτούν, οικονομίες κλίμακας. Οι πολύ μικρές επιχειρήσεις αποτελούν μεν το 97,7% του συνόλου (93,1% στην ΕΕ), αλλά δημιουργούν προστιθέμενη αξία 74% μικρότερη από τις αντίστοιχες της ΕΕ. Παράλληλα, την περίοδο 2008-2019 οι μεσαίες επιχειρήσεις μειώθηκαν κατά 48% ενώ οι πολύ μικρές αυξήθηκαν κατά 6%. Πλέον, οι μεσαίες επιχειρήσεις είναι το 3,1% του συνόλου στην Ελλάδα έναντι 7% στην ΕΕ, ενώ μόλις το 2,5% των ελληνικών ΜμΕ εξάγει.
• Το νέο ΕΣΠΑ είναι μια ευκαιρία για μια νέα προσέγγιση. Προκειμένου οι δημόσιοι πόροι να πιάνουν τόπο, είναι κρίσιμο να εστιάσει στο αποτέλεσμα. Να εστιάσουμε λιγότερο στο «πόσες» επιχειρήσεις θα πάρουν ΕΣΠΑ ή «πόσο» ΕΣΠΑ θα πάρουν, και περισσότερο στο «σκοπό» για τον οποίο θα το πάρουν. Πολιτικές που θα βοηθήσουν μικρότερες επιχειρήσεις να μεγαλώσουν,, όπως αυτές που υιοθετήθηκαν στην Πορτογαλία, μπορούν να αξιοποιηθούν στην Ελλάδα. Η παραγωγική μεγέθυνση, φέρνει οικονομίες κλίμακας, μεγαλύτερη παραγωγικότητα, διεθνή ανταγωνιστικότητα και σταθερές δουλειές, ενώ διευκολύνει και την εξωστρέφεια. Ταυτόχρονα, μια στροφή σ’ αυτή την κατεύθυνση μπορεί να αποτελέσει τον πυρήνα του αναπτυξιακού σχεδιασμού και να βελτιώσει την επιβίωση και τη διεθνή ανταγωνιστικότητα ολόκληρου του παραγωγικού οικοσυστήματος.

Με επίκεντρο την μεταποίηση και δραστηριότητες υψηλής προστιθέμενης αξίας, το νέο ΕΣΠΑ πρέπει να εστιάζει στα εξής:

1.    Επιτάχυνση του ψηφιακού και τεχνολογικού μετασχηματισμού.
2.    Επιτάχυνση επενδύσεων στην κυκλική οικονομία και στην ενεργειακή εξοικονόμηση.
3.    Προώθηση συμπράξεων και συγχωνεύσεων.
4.    Ενίσχυση διαπεριφερειακών συνεργασιών (σε όρους οικοσυστημάτων) και απομάκρυνση από το υπόδειγμα της ενδο-περιφερειακής εξειδίκευσης που δεν έχει αποδώσει.
5.    Ανάπτυξη σύγχρονων δεξιοτήτων (κυρίως ψηφιακών και τεχνικών).

Χρηματοδότηση της ανάπτυξης αντί για κατανάλωση πόρων

Πολλές χώρες της ΕΕ απομακρύνονται πλέον από τις άμεσες επιχορηγήσεις. Η Πορτογαλία, ενδεικτικά, προτάσσει τον επιδοτούμενο δανεισμό, συνδεδεμένο με την επίτευξη των δεδηλωμένων στόχων της επένδυσης (π.χ. αύξηση απασχόλησης, ROI, κλπ.). Κατ΄ αναλογία, μια νέα λογική χρηματοδότησης στο νέο ελληνικό ΕΣΠΑ θα περιλαμβάνει:

Έμφαση στο αποτέλεσμα: Η ανάπτυξη (π.χ. απόδοση επένδυσης, μεγέθυνση επιχείρησης, οφέλη για την οικονομία, κτλ.) να καταστεί προϋπόθεση ενίσχυσης (αντί μόνο της επιλεξιμότητας δαπανών, όπως σήμερα).
 Ανακυκλούμενη χρηματοδότηση: Οι δημόσιοι πόροι, ώστε να επιστρέφουν στα δημόσια ταμεία μέσα από εργαλεία όπως τα επιδοτούμενα δάνεια, οι επιστρεπτέες προκαταβολές, κτλ.  
Λίγα προγράμματα και προκηρύξεις, που συνδυάζουν πόρους από διαφορετικά ταμεία του ΕΣΠΑ.

Πρόταση για τέσσερις βασικές κατηγορίες προγραμμάτων επιχειρηματικότητας στο νέο ΕΣΠΑ.

1. Γενική επιχειρηματικότητα (20% των πόρων) με οριζόντιες ενισχύσεις στη βάση επιλέξιμων δαπανών, με έμφαση σε τεχνολογικό και μηχανολογικό εξοπλισμό και διευκόλυνση της ρευστότητας λόγω κορωνοϊού.
2. Παραγωγική μεγέθυνση, ταχεία ανάπτυξη, κυκλική οικονομία (50% των πόρων) με έμφαση σε τεχνολογικό και μηχανολογικό εξοπλισμό και βασικό κριτήριο την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων ανάπτυξης.
3. Ψηφιακός και τεχνολογικός μετασχηματισμός (20% των πόρων) με επιπλέον ενισχύσεις υψηλής τεχνολογικής ανάπτυξης και κριτήριο την επίτευξη στόχων προσαρμογής στην 4ης βιομηχανικής επανάστασης.
4. Περιφερειακή εστίαση για την επιπλέον ενίσχυση βιομηχανικών περιοχών που έχουν πληγεί υπέρμετρα από την κρίση (10% των πόρων) και βασικό κριτήριο τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας στις περιοχές αυτές.