Πήραμε το μισό Ταμείο Ανάκαμψης αλλά... τώρα αρχίζουν τα δύσκολα

Το... μυθικό ποσό των 17,2 δισ. ευρώ είχαν εκταμιευθεί από τις Βρυξέλλες για την Ελλάδα ως το τέλος Αυγούστου 2024. Πρόκειται για τα μισά κονδύλια του Ταμείου Ανάκαμψης για τη χώρα μας. Όμως, τα δύσκολα είναι μπροστά, όπως προκύπτει από έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕΕΣ) και ανάλυση της Eurobank: το ελληνικό σχέδιο κινδυνεύει από... μποτιλιάρισμα επενδύσεων και μεταρρυθμίσεων που συγκεντρώνονται σε πολύ μικρή χρονική περίοδο, ενώ θα είναι πολύ δύσκολη η «μάχη» για να ξεπερασθούν τα εμπόδια που θέτει η ελληνική γραφειοκρατία και να φθάσουν τα κεφάλαια στους τελικούς αποδέκτες.

Η ανάλυση της Eurobank, που «πατάει» στην έκθεση του ΕΕΣ, αλλά ενσωματώνει και νεότερα στοιχεία (τα στοιχεία του ΕΕΣ αναφέρονται στην περίοδο ως το τέλος του 2023) επισημαίνει από τη μια τη γρήγορη πρόοδο που έχει συντελεσθεί από την κυβέρνηση στην εκταμίευση πληρωμών, αλλά καθιστά σαφές ότι οι πραγματικές προκλήσεις για την υλοποίηση του σχεδίου Ελλάδα 2.0 βρίσκονται μπροστά, καθώς θα πρέπει να ολοκληρωθούν μέσα σε μια τριετία τεράστιες επενδύσεις και δύσκολες μεταρρυθμίσεις, που θα δοκιμάσουν τις αντοχές της ελληνικής διοίκησης.

Άλλωστε, παρουσιάζει μεγάλο ενδιαφέρον ένα στοιχείο που προκύπτει από την έκθεση του ΕΕΣ και φωτίζει ένα από τα σοβαρά προβλήματα που θα αντιμετωπίσει η κυβέρνηση στην υλοποίηση του προγράμματος. Στις δύο τελευταίες αιτήσεις για εκταμίευση, το ελληνικό σχέδιο έχει «μαζέψει» το 40% του συνόλου των μεταρρυθμίσεων που έχουν προγραμματισθεί, ένα από τα υψηλότερα ποσοστά στην Ευρώπη. Δηλαδή, η κυβέρνηση και η δημόσια διοίκηση θα κληθούν σε μια πολύ μικρή χρονική περίοδο να περάσουν «μαζεμένες» δεκάδες μεταρρυθμίσεις, κάτι που θυμίζει ανησυχητικά την περίοδο των μνημονίων και δημιουργεί αμφιβολίες για την έγκαιρη υλοποίησή τους.

Στο γράφημα του ΕΕΣ, που αφορά το σκέλος των επιδοτήσεων του ΜΑΑ, φαίνονται (μαύρη γραμμή) το ποσοστό μεταρρυθμίσεων των δύο τελευταίων αιτήσεων εκταμίευσης επί του συνόλου των μεταρρυθμίσεων του προγράμματος και (πράσινη μπάρα) το ποσοστό των κονδυλίων που προγραμματίζεται να εκταμιευθούν στις δύο τελευταίες πληρωμές. Υπενθυμίζεται ότι οι μεταρρυθμίσεις και οι μετρήσιμοι στόχοι που πρέπει να επιτευχθούν από τα κράτη αποτελούν τις προϋποθέσεις για την έγκριση πληρωμών από τον ΜΑΑ.

Ο γρήγορος ρυθμός εκταμιεύσεων...

Όπως σημειώνει η Eurobank, «δεδομένων των γενικότερων προβλημάτων και των δυσλειτουργιών που παραδοσιακά χαρακτηρίζουν το ελληνικό κράτος και την ελληνική δημόσια διοίκηση, η μέχρι τώρα πορεία της εκταμίευσης των δόσεων του ΤΑΑ είναι αρκετά ικανοποιητική: Η Ελλάδα έχει ήδη λάβει τους μισούς (47,9%) σχεδόν από τους πόρους που έχει λαμβάνειν από το ΤΑΑ, σημειώνοντας την έκτη καλύτερη επίδοση στην ΕΕ27.

Σε απόλυτα μεγέθη, έχουν εκταμιευτεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή €17,2 δισεκ. από το συνολικό πακέτο των 36 δισεκ. Πιο συγκεκριμένα, από το σκέλος των επιχορηγήσεων έχει λάβει €7,6 δισεκ. (το 42% του συνολικού ποσού) και από το σκέλος των δανείων €9,6 δισεκ. (το 54% του συνολικού ποσού). Επιπλέον, στις αρχές του Σεπτεμβρίου η Ελλάδα έλαβε θετική προκαταρκτική αξιολόγηση για την εκταμίευση της τέταρτης δόσης των επιχορηγήσεων του ΤΑΑ, ύψους €1 δισεκ.

...Και οι σοβαρές προκλήσεις

Ωστόσο, η πορεία της εκταμίευσης δεν μπορεί από μόνη της να παράσχει αξιόπιστη πληροφόρηση για την ουσιαστική πρόοδο στην αξιοποίηση των πόρων του ΤΑΑ: σε αντίθεση με την πρακτική που ακολουθείται για τα συγχρηματοδοτούμενα από ΕΣΠΑ έργα, το «ξεκλείδωμα» των δόσεων του ΤΑΑ εξαρτάται από την επίτευξη συγκεκριμένων οροσήμων και στόχων, τα οποία μπορεί να μην σχετίζονται απαραίτητα  με την πρόοδο των έργων τα οποία πρόκειται να χρηματοδοτήσουν.

Επιπλέον, το ύψος της εκάστοτε δόσης δεν βασίζεται στο εκτιμώμενο κόστος της επίτευξης των ορόσημων και των τιμών-στόχου, οι προαναφερθέντες δείκτες, αν και ενδεικτικοί, δεν παρέχουν μια αξιόπιστη σύγκριση της πορείας υλοποίησης των έργων και των μεταρρυθμίσεων στις διάφορες χώρες.

Ένα πιο αξιόπιστο μέγεθος για την παρακολούθηση της σχετικής προόδου των χωρών αποτελεί το ποσοστό των οροσήμων και στόχων που έχουν επιτευχθεί σε ικανοποιητικό βαθμό. Σύμφωνα με την έκθεση του ΕΕΣ, στο τέλος του 2023 η Ελλάδα βρισκόταν στην ενδέκατη θέση μεταξύ 27 χωρών, σημειώνοντας επίδοση 26%, σημαντικά υψηλότερη του ευρωπαϊκού μέσου όρου.

Όπως προκύπτει επομένως από τους παραπάνω δείκτες, το σχέδιο Ελλάδα 2.0 έχει μέχρι στιγμής προχωρήσει με ικανοποιητικούς ρυθμούς. Η πορεία του όμως στο εξής αναμένεται να είναι αρκετά πιο απαιτητική, για δύο λόγους:

1. Πρώτον, το νέο ΕΣΑΑ που υπέβαλε η Ελλάδα τον Ιουλ-23 και εγκρίθηκε στην τελική του μορφή –μετά από νέες μικρές τροποποιήσεις– τον Ιουλ-24, ήταν αρκετά πιο οπισθοβαρές από το αρχικό, τόσο ποσοτικά όσο και ποιοτικά –όπως εξάλλου και τα αναθεωρημένα ΕΣΑΑ των περισσότερων χωρών. Σύμφωνα με το ΕΕΣ, το 95% των επενδύσεων και πάνω από το 60% των μεταρρυθμίσεων του σχεδίου «Ελλάδα 2.0» είναι προγραμματισμένες να ολοκληρωθούν κατά το δεύτερο μισό της προγραμματικής περιόδου, δηλαδή κατά την τριετία 2024–2026. Επιπρόσθετα, οι επενδύσεις και οι μεταρρυθμίσεις αυτές δεν είναι μόνο περισσότερες αριθμητικά, αλλά είναι και οι πιο σημαντικές για τη μελλοντική πορεία της οικονομίας και παράλληλα οι πιο απαιτητικές. Κατά την πρώτη τριετία, τα περισσότερα ορόσημα αφορούσαν την ψήφιση νόμων, την εκπόνηση σχεδίων και μελετών και την προκήρυξη διαγωνισμών κατά τη δεύτερη τριετία, αφορούν την εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων, την ολοκλήρωση των έργων, ενώ υπεισέρχεται και η επίτευξη ποσοτικά μετρήσιμων στόχων.
2. Δεύτερον, αυτό που θα καθορίσει τη συμβολή του ΤΑΑ στην οικονομική ανάπτυξη είναι η ουσιαστική υλοποίηση των επενδύσεων και η απρόσκοπτη εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων τα οποία, όπως προαναφέρθηκε, δεν αντικατοπτρίζονται απαραίτητα στις επιδόσεις αναφορικά με την εκταμίευση των πόρων ή την επίτευξη των αντίστοιχων οροσήμων. Επιπλέον, μπορεί να υποβόσκουν καθυστερήσεις, εμπόδια, αστοχίες ή άλλα προβλήματα τα οποία δεν έχουν αποτυπωθεί ακόμα στους προαναφερθέντες «σκληρούς δείκτες». Ενδεικτικά, σύμφωνα με πρόσφατη ανάλυση της Τραπέζης της Ελλάδος, λιγότερο από το ¼ των πόρων που είχε λάβει η Ελλάδα ως δάνεια από το ΤΑΑ μέχρι τον Απρ-24 είχαν φτάσει στους τελικούς αποδέκτες τους (ιδιωτικές επιχειρήσεις), μεταξύ άλλων, λόγω γραφειοκρατίας. Για τις επιχορηγήσεις το ποσοστό αυτό ήταν σημαντικά μεγαλύτερο, στο 45% του ποσού που έχει ληφθεί από το ΤΑΑ. Ένα επιπλέον 31% είχε μεταφερθεί στις περιφέρειες, τους δήμους και άλλες αρχές και οργανισμούς υλοποίησης, χωρίς όμως να υπάρχουν δημόσια διαθέσιμα στοιχεία για την πορεία των επιμέρους χρηματοδοτούμενων έργων.

Σε όλη την Ευρώπη.. ζορίζονται

Η έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου για την «Απορρόφηση των κονδυλίων του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (ΜΑΑ)» δίνει μια αρκετά καθαρή εικόνα των σοβαρών δυσκολιών που αντιμετωπίζει όχι η Ελλάδα, αλλά συνολικά τα κράτη της ΕΕ των 27, στην υλοποίηση του τεράστιου προγράμματος που τέθηκε σε εφαρμογή για να ξεπερασθούν οι επιπτώσεις της πανδημίας στην ευρωπαϊκή οικονομία. Το ΕΕΣ κάνει λόγο για «πρόοδο αλλά και καθυστερήσεις», σημειώνοντας ότι «δεν έχουν εξαλειφθεί οι κίνδυνοι σχετικά με την ολοκλήρωση των μέτρων, υπονομεύοντας την επίτευξη των στόχων του ΜΑΑ».

Τα βασικά συμπεράσματα του ΕΕΣ, που σε μεγάλο βαθμό αφορούν και την Ελλάδα, είναι τα εξής:

• Στα αρχικά στάδια της εφαρμογής του ΜΑΑ, η προχρηματοδότηση διευκόλυνε την εκταμίευση των κονδυλίων. Στη συνέχεια, ωστόσο, η απορρόφηση των κονδυλίων καθυστέρησε για μια σειρά λόγων. Διαπιστώσαμε πως, μολονότι η Επιτροπή και τα κράτη μέλη έλαβαν μέτρα για την αντιμετώπιση αυτών των καθυστερήσεων, δεν έχουν εξαλειφθεί οι κίνδυνοι για την απορρόφηση και την ολοκλήρωση των μέτρων κατά το δεύτερο ήμισυ της περιόδου εφαρμογής του ΜΑΑ.
• Αν και η ταχεία απορρόφηση της χρηματοδότησης του ΜΑΑ ήταν απαραίτητη για την ανάκαμψη από την κρίση, η απορρόφηση των κονδυλίων κατά το πρώτο ήμισυ της περιόδου εφαρμογής του προγράμματος γενικώς εμφάνισε καθυστερήσεις. Μέχρι τον Δεκέμβριο του 2023, ο αριθμός των αιτημάτων καταβολής που είχαν υποβληθεί στην Επιτροπή ήταν σημαντικά χαμηλότερος από τον προβλεπόμενο στις επιχειρησιακές ρυθμίσεις.
• Στις καθυστερήσεις συνέβαλαν αρκετοί παράγοντες, συμπεριλαμβανομένων ορισμένων εξωτερικών, όπως οι αυξήσεις των τιμών και οι ελλείψεις εφοδιασμού. Ένας άλλος σημαντικός παράγοντας ήταν ο χρόνος που απαιτήθηκε για την υλοποίηση κάποιων μέτρων, ιδίως καινοτόμων ή μεγάλων έργων υποδομών, που είχε υποεκτιμηθεί κατά τον χρόνο επιλογής τους για συμπερίληψη στα σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας. Επιπλέον, ορισμένοι κανόνες εφαρμογής του ΜΑΑ και ο διαφορετικός τρόπος ερμηνείας τους αύξησαν τον χρόνο που χρειάστηκε για την υλοποίηση των μέτρων.
• Το ήμισυ σχεδόν των κονδυλίων του ΜΑΑ που εκταμιεύθηκαν στα 15 κράτη μέλη που μας παρείχαν τις αντίστοιχες πληροφορίες δεν έχει καταβληθεί ακόμη στους τελικούς αποδέκτες. Επίσης, τα υπόλοιπα επτά κράτη μέλη προς τα οποία έγιναν εκταμιεύσεις δεν παρείχαν πλήρεις και συνεπείς πληροφορίες σχετικά με το πού βρίσκονται σήμερα τα εν λόγω κονδύλια. Ακόμη, ο ορισμός του όρου «τελικός αποδέκτης» αφήνει περιθώρια διαφορετικών ερμηνειών και εφαρμόστηκε με διαφορετικό τρόπο για παρόμοια μέτρα.