Στη χαλάρωση του... ζουρλομανδύα του Συμφώνου Σταθερότητας οδηγείται η Ευρώπη με βάση τις χθεσινές προτάσεις αλλαγής των δημοσιονομικών κανόνων που παρουσίασε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και οι οποίες προκαλούν ικανοποίηση στην Αθήνα, καθώς, μεταξύ άλλων, έγινε δεκτό ένα βασικό αίτημα της ελληνικής κυβέρνησης και πολλών ακόμη κρατών της ευρωζώνης για κατάργηση του κανόνα που καθιστά υποχρεωτική μια τεράστια και εξωπραγματική μείωση κάθε χρόνο.
Όπως ανέφεραν χθες στελέχη του οικονομικού επιτελείου, σχολιάζοντας τις προτάσεις της Κομισιόν, το νέο πλαίσιο δημοσιονομικών κανόνων είναι ευνοϊκότερο για τις χώρες με υψηλό χρέος, οι οποίες, εάν εφαρμόζονταν οι ισχύοντες κανόνες, θα ήταν υποχρεωμένες κάθε χρόνο να προχωρούν σε μη βιώσιμη μείωση του χρέους κατά το 1/20 της υπέρβασης από το ανώτατο όριο του 60%. Στην περίπτωση της Ελλάδας, με χρέος της τάξεως του 200% του ΑΕΠ, αυτό θα οδηγούσε σε απαίτηση για μια εξωπραγματική προσαρμογή κατά 6% - 7% του ΑΕΠ ετησίως, που θα έπρεπε να επιτευχθεί με βαριά λιτότητα και πολύ υψηλά πρωτογενή πλεονάσματα.
Με βάση τους νέους κανόνες που προτείνει η Κομισιόν -και εφόσον δεν υπάρξουν αργότερα δυσάρεστες διαφοροποιήσεις λόγω ενστάσεων από τις χώρες του Βορρά, με επικεφαλής τη Γερμανία- ο σχεδιασμός για τη μείωση του χρέους θα γίνεται α λα καρτ, ανάλογα με την αξιολόγηση του κινδύνου που θα γίνεται σε κάθε ξεχωριστή περίπτωση. Κάθε χώρα θα υποβάλλει στην Κομισιόν κάθε χρόνο ένα μεσοπρόθεσμο σχέδιο 4ετούς διάρκειας, που θα περιλαμβάνει δημοσιονομική πολιτική και μεταρρυθμίσεις και το οποίο θα αξιολογείται με βάση και τη βιωσιμότητα του χρέους και θα επιτηρείται από την Κομισιόν. Σε ειδικές περιπτώσεις και ανάλογα με τις ανάγκες η διάρκεια της προσαρμογής θα μπορεί να παρατείνεται για τρία ακόμη χρόνια, κάτι που σημαίνει ότι θα είναι μικρότερες οι απαιτήσεις για λιτότητα.
Για την Ελλάδα, επειδή βρίσκεται σε ειδικό καθεστώς μετά τη λήξη των μνημονίων και τη λήψη μέτρων για τη διασφάλιση της βιωσιμότητας του χρέους, ήδη αυτή η διαδικασία εφαρμόζεται και, ουσιαστικά, όπως λένε στελέχη του οικονομικού επιτελείου, πλέον το ίδιο μοντέλο μεταφέρεται σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Ακόμη και χωρίς την εφαρμογή των νέων κανόνων η Ελλάδα δεν θα μπορούσε να έχει ελλείμματα μέχρι 3% του ΑΕΠ, όπως ισχύει γενικά, αλλά έχει συμφωνήσει να εμφανίζει πρωτογενή πλεονάσματα τουλάχιστον 2%, τα οποία είναι συμβατά με τη βιωσιμότητα του ελληνικού χρέους. Ανεξάρτητα από τους νέους δημοσιονομικούς κανόνες, λοιπόν, για την Ελλάδα θα συνεχίσει να είναι εξαιρετικά σημαντικός ο στόχος για το πρωτογενές πλεόνασμα, ο οποίος πιθανόν να αναθεωρηθεί στο μέλλον, ανάλογα με τις απαιτήσεις που θα δημιουργεί η βιωσιμότητα του χρέους και την εφαρμογή του άτυπου κανόνα, που ορίζει ότι η Ελλάδα θα πρέπει να έχει πρωτογενές πλεόνασμα που θα καλύπτει τους τόκους του χρέους.
Μια ακόμη αλλαγή στους κανόνες προβλέπει ότι καταργείται η παρακολούθηση του διαρθρωτικού δημοσιονομικού αποτελέσματος, δηλαδή του ελλείμματος/πλεονάσματος με στάθμιση του ρυθμού ανάπτυξης, το οποίο είχε θεωρηθεί αδιαφανές και δύσκολο στην εφαρμογή. Στο εξής, το βασικό μέγεθος που θα παρακολουθεί η Κομισιόν θα είναι οι καθαρές πρωτογενείς δαπάνες, δηλαδή ένα μέγεθος που παρακολουθείται εύκολα και βρίσκεται υπό τον απόλυτο έλεγχο των κυβερνήσεων.
Ένα στοιχείο στους δημοσιονομικούς κανόνες, το οποίο απαιτεί ιδιαίτερη προσοχή στην περίπτωση της Ελλάδας, καθώς η χώρα ευνοείται τα μέγιστα από τη χορήγηση ευρωπαϊκών κονδυλίων, μεταξύ των οποίων και τα κονδύλια από το Ταμείο Ανάκαμψης, είναι ότι πλέον οι χώρες που θα παραβιάζουν τις δημοσιονομικές τους υποχρεώσεις δεν θα απειλούνται μόνο με πρόστιμα (που προβλέπεται ότι θα μειωθούν), τα οποία άλλωστε ουδέποτε έχουν επιβληθεί στο παρελθόν για τέτοιες παραβιάσεις, αλλά θα αντιμετωπίζουν ως κύρωση τη διακοπή της παροχής ευρωπαϊκών κονδυλίων.
Σχετικά με το ειδικό καθεστώς της μεταπρογραμματικής εποπτείας, στο οποίο υπάγεται η Ελλάδα, η Κομισιόν δεν προτείνει αλλαγές στο θεσμικό πλαίσιο, αλλά «τη διαφορετική εφαρμογή του με τον καθορισμό σαφέστερων στόχων». Όπως εξηγεί, «η μεταπρογραμματική εποπτεία θα επικεντρωθεί στην αξιολόγηση της ικανότητας αποπληρωμής του χρέους, στην παρακολούθηση της εφαρμογής ημιτελών μεταρρυθμίσεων και στην αξιολόγηση του κατά πόσον απαιτούνται διορθωτικά μέτρα στο πλαίσιο ανησυχιών για ικανότητα αποπληρωμής ή συνέχιση της πρόσβασης στην αγορά. Η ένταση της μεταπρογραμματικής εποπτείας θα εξελίσσεται με την πάροδο του χρόνου, παράλληλα με την εξελισσόμενη εκτίμηση κινδύνου».
Οι νέοι κανόνες θα τεθούν σε εφαρμογή από το 2024, καθώς έχει συμφωνηθεί ήδη η αναστολή, αρχικά εξαιτίας της πανδημίας και στη συνέχεια λόγω του πολέμου στην Ουκρανία, των δημοσιονομικών κανόνων μέχρι και το 2023.
Η ανακοίνωση της Επιτροπής
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξέδωσε ανακοίνωση (σ.σ.: χθες), στην οποία καθορίζονται οι κατευθύνσεις για ένα μεταρρυθμισμένο πλαίσιο οικονομικής διακυβέρνησης της ΕΕ. Λαμβάνοντας υπόψη τις βασικές ανησυχίες σχετικά με το ισχύον πλαίσιο, οι κατευθύνσεις αποσκοπούν στην ενίσχυση της βιωσιμότητας του χρέους και στην ενίσχυση της βιώσιμης και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξης μέσω επενδύσεων και μεταρρυθμίσεων.
Οι προσανατολισμοί επιδιώκουν να διασφαλίσουν ότι το πλαίσιο είναι απλούστερο, διαφανέστερο και αποτελεσματικότερο, με μεγαλύτερη εθνική οικειοποίηση και καλύτερη επιβολή, επιτρέποντας παράλληλα τη μεταρρύθμιση και τις επενδύσεις και μειώνοντας τους υψηλούς δείκτες δημόσιου χρέους με ρεαλιστικό, σταδιακό και διαρκή τρόπο. Με τον τρόπο αυτό, το μεταρρυθμισμένο πλαίσιο αναμένεται να συμβάλει στην οικοδόμηση της πράσινης, ψηφιακής και ανθεκτικής οικονομίας του μέλλοντος, διασφαλίζοντας παράλληλα τη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών σε όλα τα κράτη μέλη, σύμφωνα με την ομιλία της προέδρου φον ντερ Λάιεν για την κατάσταση της Ένωσης το 2022. Η ανακοίνωση είναι αποτέλεσμα προσέγγισης των ενδιαφερόμενων μερών και των κρατών μελών.
Εθνικά σχέδια για τη διασφάλιση της βιωσιμότητας του χρέους και την ενίσχυση της βιώσιμης ανάπτυξης, τα οποία θα βασίζονται σε ένα κοινό πλαίσιο της ΕΕ
Προτείνεται η μετάβαση σε ένα διαφανές πλαίσιο εποπτείας της ΕΕ με βάση τον κίνδυνο, το οποίο θα διαφοροποιεί τις χώρες λαμβάνοντας υπόψη τις προκλήσεις που αντιμετωπίζουν όσον αφορά το δημόσιο χρέος. Τα εθνικά μεσοπρόθεσμα δημοσιονομικά-διαρθρωτικά σχέδια αποτελούν τον ακρογωνιαίο λίθο του προτεινόμενου πλαισίου της Επιτροπής. Θα ενσωματώσουν δημοσιονομικούς, μεταρρυθμιστικούς και επενδυτικούς στόχους, συμπεριλαμβανομένων εκείνων για την αντιμετώπιση των μακροοικονομικών ανισορροπιών, όπου είναι αναγκαίο, σε ένα ενιαίο ολιστικό μεσοπρόθεσμο σχέδιο, δημιουργώντας έτσι μια συνεκτική και εξορθολογισμένη διαδικασία. Τα κράτη μέλη θα έχουν μεγαλύτερα περιθώρια όσον αφορά τον καθορισμό της πορείας δημοσιονομικής προσαρμογής τους, ενισχύοντας την εθνική οικειοποίηση της δημοσιονομικής τους πορείας.
Ένας ενιαίος επιχειρησιακός δείκτης –οι καθαρές πρωτογενείς δαπάνες, δηλαδή οι δαπάνες που βρίσκονται υπό τον έλεγχο της κυβέρνησης– θα χρησίμευε ως βάση για τον καθορισμό της πορείας της δημοσιονομικής προσαρμογής και τη διενέργεια ετήσιας δημοσιονομικής εποπτείας, απλουστεύοντας έτσι σημαντικά το πλαίσιο.
Πώς θα λειτουργούσε:
- Εντός του κοινού πλαισίου της ΕΕ, η Επιτροπή θα παρουσιάζει μια πορεία δημοσιονομικής προσαρμογής αναφοράς, η οποία θα καλύπτει περίοδο τεσσάρων ετών, με βάση τη μεθοδολογία της για την ανάλυση της βιωσιμότητας του χρέους. Αυτή η πορεία προσαρμογής αναφοράς θα πρέπει να διασφαλίζει ότι το χρέος των κρατών μελών με σημαντικές ή μεσαίες προκλήσεις χρέους θα τεθεί σε εύλογη καθοδική πορεία και ότι το έλλειμμα θα παραμείνει αξιόπιστα κάτω από την τιμή αναφοράς του 3% του ΑΕΠ που ορίζεται στη Συνθήκη.
- Στη συνέχεια, τα κράτη μέλη θα υποβάλουν σχέδια που θα καθορίζουν τη μεσοπρόθεσμη δημοσιονομική τους πορεία, καθώς και τις δεσμεύσεις προτεραιότητας για μεταρρυθμίσεις και δημόσιες επενδύσεις. Τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να προτείνουν μεγαλύτερη περίοδο προσαρμογής, παρατείνοντας την πορεία δημοσιονομικής προσαρμογής έως και κατά τρία έτη, όταν η πορεία υποστηρίζεται από ένα σύνολο μεταρρυθμιστικών και επενδυτικών δεσμεύσεων που στηρίζουν τη βιωσιμότητα του χρέους και ανταποκρίνονται στις κοινές προτεραιότητες και στόχους της ΕΕ.
- Ως τρίτο βήμα, η Επιτροπή θα αξιολογεί τα σχέδια, παρέχοντας θετική αξιολόγηση σε περίπτωση που το χρέος τεθεί σε καθοδική πορεία ή παραμείνει σε συνετά επίπεδα και το δημοσιονομικό έλλειμμα παραμείνει αξιόπιστα κάτω από την τιμή αναφοράς του 3% του ΑΕΠ μεσοπρόθεσμα. Το Συμβούλιο θα εγκρίνει τα σχέδια μετά από θετική αξιολόγηση από την Επιτροπή.
- Τέλος, η Επιτροπή θα παρακολουθεί συνεχώς την εφαρμογή των σχεδίων. Τα κράτη μέλη θα υποβάλλουν ετήσιες εκθέσεις προόδου σχετικά με την εφαρμογή των σχεδίων για τη διευκόλυνση της αποτελεσματικής παρακολούθησης και τη διασφάλιση της διαφάνειας.
Θα δοθεί μεγαλύτερο περιθώριο στα κράτη μέλη για τον σχεδιασμό της δημοσιονομικής τους πορείας. Ταυτόχρονα, θέτουμε επίσης σε εφαρμογή αυστηρότερα εργαλεία επιβολής της νομοθεσίας της ΕΕ για να διασφαλίσουμε την υλοποίηση. Η διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος (ΔΥΕ) με βάση το έλλειμμα θα διατηρηθεί, ενώ η ΔΥΕ με βάση το χρέος θα ενισχυθεί. Θα ενεργοποιείται όταν ένα κράτος μέλος με χρέος άνω του 60% του ΑΕΠ αποκλίνει από τη συμφωνηθείσα πορεία δαπανών.
Οι μηχανισμοί επιβολής θα ενισχυθούν: η χρήση οικονομικών κυρώσεων θα καταστεί αποτελεσματικότερη με τη μείωση των ποσών τους. Θα υπάρξουν επίσης ισχυρότερες κυρώσεις που αφορούν τη φήμη των κυβερνήσεων. Οι μακροοικονομικοί όροι για τα διαρθρωτικά ταμεία και για τον Μηχανισμό Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας θα εφαρμόζονται σε παρόμοιο πνεύμα, δηλαδή η χρηματοδότηση της ΕΕ θα μπορεί επίσης να αναστέλλεται όταν τα κράτη μέλη δεν έχουν λάβει αποτελεσματικά μέτρα για τη διόρθωση του υπερβολικού τους ελλείμματος.
Επιπλέον, ένα νέο εργαλείο θα διασφαλίσει την υλοποίηση των μεταρρυθμιστικών και επενδυτικών δεσμεύσεων που στηρίζουν μια μακρύτερη πορεία προσαρμογής. Η μη εφαρμογή των μεταρρυθμιστικών και επενδυτικών δεσμεύσεων θα μπορούσε να οδηγήσει σε μια πιο περιοριστική πορεία προσαρμογής και, για τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ, στην επιβολή οικονομικών κυρώσεων.
Αποτελεσματικότερη πρόληψη και διόρθωση επιβλαβών ανισορροπιών
Η διαδικασία μακροοικονομικών ανισορροπιών (ΔΜΑ) αποσκοπεί στον έγκαιρο εντοπισμό δυνητικών μακροοικονομικών κινδύνων, στην πρόληψη της εμφάνισης επιζήμιων μακροοικονομικών ανισορροπιών και στη διόρθωση των ανισορροπιών που ήδη υπάρχουν. Οι προτάσεις μεταρρύθμισης για τη ΔΜΑ επικεντρώνονται σε ενισχυμένο διάλογο μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών για τη δημιουργία καλύτερης κοινής κατανόησης των προκλήσεων που προσδιορίζονται στο πλαίσιο της ΔΜΑ και των πολιτικών που απαιτούνται για την αντιμετώπισή τους. Αυτό, με τη σειρά του, θα οδηγούσε στη δέσμευση των κρατών μελών να συμπεριλάβουν τις μεταρρυθμίσεις και τις επενδύσεις που απαιτούνται για την πρόληψη ή τη διόρθωση ανισορροπιών στο εθνικό μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό-διαρθρωτικό τους σχέδιο.
Ο προληπτικός ρόλος της ΔΜΑ θα ενισχυθεί σε ένα μακροοικονομικό περιβάλλον που θα χαρακτηρίζεται από νέους και εξελισσόμενους κινδύνους. Η αξιολόγηση της ύπαρξης ανισορροπιών θα είναι περισσότερο μακρόπνοη με σκοπό τον έγκαιρο εντοπισμό και την αντιμετώπιση των αναδυόμενων ανισορροπιών. Θα δοθεί μεγαλύτερη βαρύτητα στις εξελίξεις των τάσεων και στο κατά πόσον έχουν εφαρμοστεί πολιτικές για την αντιμετώπιση των ανισορροπιών, κατά την αξιολόγηση του κατά πόσον οι ανισορροπίες έχουν διορθωθεί.
Ένα πιο εστιασμένο και εξορθολογισμένο πλαίσιο μεταπρογραμματικής εποπτείας
Η μεταπρογραμματική εποπτεία αξιολογεί την ικανότητα αποπληρωμής των κρατών μελών που έχουν επωφεληθεί από προγράμματα χρηματοδοτικής συνδρομής. Ως μέρος του νέου πλαισίου, και διατηρώντας αμετάβλητο το νομοθετικό κείμενο, η Επιτροπή προτείνει τη διαφορετική εφαρμογή του με τον καθορισμό σαφέστερων στόχων, με την ένταση του πλαισίου να συνδέεται με αυτούς τους στόχους. Ειδικότερα, η μεταπρογραμματική εποπτεία θα επικεντρωθεί στην αξιολόγηση της ικανότητας αποπληρωμής, στην παρακολούθηση της εφαρμογής ημιτελών μεταρρυθμίσεων και στην αξιολόγηση του κατά πόσον απαιτούνται διορθωτικά μέτρα στο πλαίσιο ανησυχιών για ικανότητα αποπληρωμής ή συνέχιση της πρόσβασης στην αγορά.
Η ένταση της μεταπρογραμματικής εποπτείας θα εξελίσσεται με την πάροδο του χρόνου, παράλληλα με την εξελισσόμενη εκτίμηση κινδύνου.
Επόμενα βήματα
Η ταχεία επίτευξη συμφωνίας για την αναθεώρηση των δημοσιονομικών κανόνων της ΕΕ και άλλων στοιχείων του πλαισίου οικονομικής διακυβέρνησης αποτελεί πιεστική προτεραιότητα στην παρούσα κρίσιμη συγκυρία για την οικονομία της ΕΕ. Τα κράτη μέλη και η Επιτροπή θα πρέπει να καταλήξουν σε συναίνεση σχετικά με τη μεταρρύθμιση του πλαισίου οικονομικής διακυβέρνησης πριν από τις δημοσιονομικές διαδικασίες των κρατών μελών για το 2024.
Η Επιτροπή θα εξετάσει το ενδεχόμενο υποβολής νομοθετικών προτάσεων με βάση τη σημερινή ανακοίνωση και τις συζητήσεις που θα ακολουθήσουν. Θα παράσχει και πάλι καθοδήγηση για τη δημοσιονομική πολιτική για την προσεχή περίοδο το πρώτο τρίμηνο του 2023. Οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές θα διευκολύνουν τον συντονισμό των δημοσιονομικών πολιτικών και την προετοιμασία των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης των κρατών μελών για το 2024 και μετέπειτα.
Φόντο
Από τη Συνθήκη του Μάαστριχτ του 1992, το πλαίσιο οικονομικής διακυβέρνησης της ΕΕ έχει συμβάλει στη δημιουργία συνθηκών για οικονομική σταθερότητα, βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη και υψηλότερη απασχόληση. Το πλαίσιο αυτό αποτελείται από το πλαίσιο δημοσιονομικής πολιτικής της ΕΕ (το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο και τις απαιτήσεις για τα εθνικά δημοσιονομικά πλαίσια), τη διαδικασία μακροοικονομικών ανισορροπιών και το πλαίσιο για τα προγράμματα μακροοικονομικής χρηματοδοτικής συνδρομής.
Ωστόσο, ενώ το πλαίσιο έχει εξελιχθεί με την πάροδο του χρόνου για την αντιμετώπιση ορισμένων αδυναμιών, έχει επίσης γίνει όλο και πιο περίπλοκο και δεν έχουν αντέξει όλα τα μέσα και οι διαδικασίες στη δοκιμασία του χρόνου.
Οι προτάσεις μεταρρύθμισης που παρατίθενται στην ανακοίνωση ακολουθούν την επανεξέταση της αποτελεσματικότητας του πλαισίου οικονομικής εποπτείας που δρομολογήθηκε για πρώτη φορά τον Φεβρουάριο του 2020 (και τέθηκε εκ νέου σε εφαρμογή τον Οκτώβριο του 2021). Η επανεξέταση πραγματοποιήθηκε σύμφωνα με τις λεγόμενες νομοθετικές μεταρρυθμίσεις του εξάπτυχου και του δίπτυχου, οι οποίες απαιτούν από την Επιτροπή να επανεξετάζει και να υποβάλλει εκθέσεις σχετικά με την εφαρμογή της νομοθεσίας ανά πενταετία. Οι σημερινοί προσανατολισμοί λαμβάνουν υπόψη την εκτεταμένη διαδικασία δημόσιας συζήτησης και διαβούλευσης, στο πλαίσιο της οποίας ευρύ φάσμα ενδιαφερόμενων μερών εξέφρασε τις απόψεις του σχετικά με τους βασικούς στόχους του πλαισίου, τη λειτουργία του και τις νέες προκλήσεις που πρέπει να αντιμετωπιστούν.
Τα διδάγματα που αντλήθηκαν από τις πολιτικές απαντήσεις σε πρόσφατους οικονομικούς κλυδωνισμούς, συμπεριλαμβανομένης της αλληλεπίδρασης μεταξύ μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων στο πλαίσιο του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, ενημέρωσαν την πρόταση της Επιτροπής για ένα μεταρρυθμισμένο πλαίσιο. Οι μεταρρυθμιστικές προτάσεις διαμορφώνονται επίσης από τα υψηλότερα και πιο διαφοροποιημένα επίπεδα δημόσιου χρέους και την ανάγκη διευκόλυνσης των επενδύσεων για κοινές προτεραιότητες της ΕΕ, ιδίως για τη διασφάλιση της πράσινης και της ψηφιακής μετάβασης, καθώς και της ενεργειακής ασφάλειας τα επόμενα χρόνια.
Ακολουθήστε το Business Daily στο Google news 
